对话学人｜章奇：当前要深化市场化改革与重塑社会契约

随着2023年上半年统计数据的披露，疫情之后，中国经济首份半年成绩单出炉，市场上掀起了一场关于宏观政策的大讨论。

尽管各方公认总需求不足是制约当前经济持续回升向好的关键所在，但总需求不足是周期性因素主导还是结构性因素主导，仍存争议。如何研判中国经济下半年走势，经济增速又面临哪些制约？宏观政策调整尚有哪些空间？未来结构性改革，又需要从哪方面发力？

(资料图)

复旦大学经济学院中国社会主义市场经济研究中心副教授章奇就上述问题，近日，澎湃新闻记者专访了复旦大学经济学院中国社会主义市场经济研究中心副教授章奇。章奇长期研究经济政策和治理、产权保护、民营经济与经济增长的关系。其专著有《权力结构、政治激励和经济增长》。章奇认为，当前中国经济增速放缓的主要原因并非是周期性因素。而是市场“预期偏弱、信心不足”和日趋不确定性的地缘政治关系的结合，共同制约着中国经济增长。长期来看，应该进一步积极推动并落实中共十八大以来由中央顶层设计的各种深化经济改革和提升现代化治理水平的决议和方案。

章奇建议：“应充分发挥中国现有党政制度的优势，由中央主导，进一步审视并规划、调整和明确规范地方政府在地方社会经济中的权限范围，以减少地方政府对地方经济发展的干预，同时促使其职能重点转向为社会提供公共产品和服务。” 他进一步建议通过中央的顶层设计，来解决地方债务置换中会出现的“软预算约束”和“道德风险”问题，以此推动地方政府向市场和社会让权让利，从而获得改革的突破。

中国经济现状及增长乏力的症结

澎湃新闻：如何看待上半年中国经济修复进程，下半年中国经济走势又将如何？

章奇：最新发布的统计数字表明，2023年上半年经济增长5.5%。官方机构认为这是具有较高含金量的增长，预示下半年经济增长会继续向好。但市场反应更为保守。实际上，在官方统计数字发布后，有些市场机构随之调低了中国今年的全年经济增长预期值，从5.5%左右降至5%左右。

我对下半年的经济增长前景持谨慎态度。一方面，上半年5.5%的增长速度的确来之不易。要知道，自中美贸易战以及疫情暴发以来，中国经济面临着国内外各种复杂因素所导致的巨大压力。尽管如此，中国仍然成功稳住了疫情，保障了全球和国内的商品供应链的运转，使得经济在2020维持了2.3%的正增长，并在2021年回升到8.1%，是全球主要经济体中为数不多的亮点。但因为应对疫情的政策原因，2022年经济增长降至3%，由此引发经济增长势头持续趋缓。实际上，2023年一季度GDP同比增长4.5%，二季度增长6.3%。如果考虑去年二季度同期较低的基数效应（2022年二季度GDP同比增长0.4%），今年上半年经济增长呈现了“先上后下”的走势。这意味着此前市场普遍认为疫情管控解除后会出现的报复性恢复增长的预期，在一定程度上是落空了。

经济增长的“三驾马车”，即消费、投资和净出口，均出现较明显的欲振乏力的症状。2022年社会消费品零售总额与上年同期相比下降了0.2%，尤其是下半年下降幅度较大（例如2022年12月同比下降1.8%）。从2022年开始，全社会固定资产投资，尤其是第三产业投资和民间投资持续趋缓。房地产交易额和居民房地产贷款增幅（尤其是个人住房贷款余额增幅）均大幅度下降，提前还贷的现象也集中出现。消费者价格指数CPI（环比）在长达2年多的时间里，连续在零增长区域上下波动和徘徊。而在疫情期间对经济增长贡献巨大的外贸增长也出现了令人担忧的迹象。2022年货物进出口增长幅度大幅低于2021年。2023年上半年，按美元计价的货物进出口较上年同期均出现较大的下降，其中，出口5月份下降了6.3%，6月降幅更扩大到了12.4%；同期，进口的下降幅度则分别为3.4%和6.8%。很明显，当前经济增长缺乏动力的直接原因，在于内外需动力不足。

澎湃新闻：尽管各方公认总需求不足是制约当前经济持续回升向好的关键所在。但对总需求不足的成因仍有争论，你怎么看？

章奇：内外需动力不足，仍然是表象。其背后的成因，则是消费者和投资者对未来的预期不乐观，不愿意甚至不敢正常消费和投资，遑论扩大。许多观察者都注意到，现阶段经济的一个关键特征是企业和居民均存在极高的杠杆率（负债水平）（两者合计超过GDP的200%）。的确，高负债在后疫情时代很容易对消费增长构成阻力。经过近3年的疫情，很多企业尤其是中小企业出现经营困难，甚至关门倒闭，导致很多人被裁员、失去就业机会。这些因素直接导致居民收入无法有效增长，甚至会出现下降。在自身债务负担已经很高的情况下，出现居民消费减少和企业投资规模下降的后果并不奇怪。

但高负债本身并不一定是导致内需偏弱的罪魁祸首。如果居民和企业对未来收入增长的预期乐观，反而会通过举债来提高消费和投资。事实上，已经有很多学术研究表明，经济高速增长期间，家庭和企业的债务也会上升，甚至（相比收入增加）幅度更大。只有当高负债和预期偏弱的结合，才会导致居民和企业减少当期消费和投资，以应付居高不下的债务性支出，因为对未来的投资、就业前景乃至收入增长的负面预期，进一步强化居民和企业的避险意识和求稳倾向，通过削减未来的投资规模和消费水平，并增加手中持有的现金以达到在中长期内避险和求稳的效果。因此，预期偏弱会强化居民和企业高负债的负面效果。

除了高负债这个因素，另一个被广泛认为会导致预期偏弱的原因被归咎于对私有产权的保护存在缺陷，这一因素一直存在，并不是目前才出现的新问题，且不同地区差异很大。产权保护有缺陷，会阻碍经济复苏并加速经济下行的程度，需要严肃对待并应对，但这一因素不是导致目前普遍预期看淡的首要原因。

澎湃新闻：有不少人士在总结过去三十多年中国经济高速增长时提出，正是在本世纪初，中国加入WTO后，使得中国能够将国内物美价廉的产品出口到发达国家，从而带动国内相关产业链。但这个模式要继续下去，必须有一个不断增大的、包容性的国际市场。一旦国际环境变得具有不确定性，那么这个模式很难持续下去。

章奇：我赞同这个说法。中国过去三十多年的经济增长，很大程度上是通过银行信贷支持下的投资拉动的。在内需有限的情况下，巨额投资所释放出来的海量生产能力和产品，大部分最终通过外贸尤其是出口而得到消化，并由此创造和维持了一个通过外贸而延伸到国民经济上下游和各行业、部门的产业链，为亿万人提供了就业机会和收入来源。中国经济发展和社会文明程度较高的地区，基本上都是和国际经济联系密切、国内外人员交流频繁、外贸活跃的地区。由于中国外贸尤其是技术、资金来源和出口的主要对象和最终目的地，是美国和欧盟、日本等发达经济体，因此一个良好的国际政治经济环境，尤其是密切的中美政经关系，是维持这一增长模式的前提，也是居民和企业对中长期经济增长能够保持乐观经济预期的基础条件。

澎湃新闻：如果这一前提不存在的话，会带来哪些影响？

章奇：这一前提和基础条件，在2016年美国前总统特朗普开启了中美贸易战之后，不断受到冲击。尤其是拜登政府上台后，仍然把中国判定为系统性的竞争对手，通过与盟国的外交协调以及各种经济和金融手段，鼓励制造业回流美国的同时，推动中美贸易和经济进一步脱钩（欧盟相关的最新政策被称为“去风险”）。由于中国已经建立了较完整的产业链，并拥有较完善的基础设施，一直到疫情暴发之前，外资转移出中国的情况虽然值得关注，但并没有出现明显的不可控的后果。疫情暴发后，虽然中国政府采取果断措施，避免了疫情的蔓延和扩散，但也因为这一过程持续时间较长，对在华外企和外国人生活就业有明显的影响。外资进入中国和继续维持在华投资的信心也出现较大起伏。另外，2022年俄乌战争爆发后，出于降低地缘政治风险的考虑，西方国家重塑国际分工格局和产业链，以达到实现本国经济“去风险”的决心进一步强化。

随着外资的转向以及生产线甚至产业链的（部分）外移，直接的后果就是国内就业机会的减少，并进一步导致居民收入水平下降。预期一旦转向，结合在经济高速增长期就不断积累的债务杠杆以及改善迟缓的产权保护环境，居民的消费和企业投资意愿会进一步受到负面影响，最终很可能形成一个自我增强的恶性循环。在这种情况下，传统的宏观刺激政策很难有好的效果。

需要市场化改革和重塑社会契约

澎湃新闻：在前述讨论中，你认为当前中国经济增速放缓的主要原因并非周期性因素，深层次是市场信心和地缘政治关系等结构性因素，那么从这个角度来看，显然不能仅仅只用传统逆周期调节等办法，那么该如何办？

章奇：目前中国经济的症结是居民和企业预期偏弱、信心不足，虽然表面上与经济增长速度下降、资产负债表衰退现象直接相关（负债过高、资产价格有泡沫，等等），但其触发因素，则是国际政治经济环境的恶化（中美脱钩）。因此，要改善预期、提升信心，仅仅通过反周期性的宏观经济政策手段是远远不够的，其他短期或临时的宽松和支持性的刺激政策措施也很难起到充分作用。

发放消费券（现金）、松绑房地产限制和“保交楼”政策、更宽松的签证发放，可能会对消费有一些边际上的刺激效果，但不会带来消费和投资的持续上升。而反周期的财政政策和货币政策，可能仅能够通过扩大基建和公共投资的渠道拉动增长和提供部分就业岗位，但仍然无法解决结构性的营商环境弱化、民营中小企业贷款难等老问题，甚至会继续催生僵尸项目和僵尸企业、进一步推高非政府部门的债务和杠杆率，在未来产生更多的麻烦。

我认为，进一步积极推动并落实中共十八大以来由中央顶层设计的各种深化经济改革和提升现代化治理水平的决议和方案，仍然是目前最具价值和可行性的政策选择。这些决议和方案的主要内容之一，就是通过深化市场化改革和支持社会参与，减少经济中的垄断程度，鼓励进一步的市场准入和充分竞争，同时，通过完善政府激励机制和职能，向市场和社会提供更多更高质量的公共服务。如果能落实这些政策措施，可以产生两个效果：

一是，通过市场化改革和社会参与，可以约束和限制政府对经济的不适当参与和干预，减少国内外投资者和企业对强势政府的疑虑，从而恢复和扩大投资于中国市场，加快中国的技术进步和产业升级，并提供更多的就业岗位，尤其是高收入就业岗位。

二是，通过市场化改革，可以降低甚至纠正目前经济中仍然存在的垄断和（要素）价格扭曲，尤其是通过提高劳动力相对价格，提高经济产出中劳动所得和收入，大幅提高国民经济初次分配中的劳动和居民所得份额，从根本上保障居民收入可以维持在较高水平，也就提高了居民的收入预期和持久消费能力与意愿。这也实质上重塑了有关经济增长中成本-收益分配的社会契约。而居民收入和财富的上升，辅以更高质量的政府公共服务，会进一步从根本上提高内需水平，并刺激企业投资。这也会有利于减少中国主要贸易对象包括美国和欧盟的对华贸易逆差，并在很大程度上改变这些国家在经济上过于依赖中国低成本产品的局面，从而减少发达经济体对中国经济增长模式的戒心，减少对华经贸关系脱钩的必要性与意愿。这无疑会有利于改善和提高市场和社会对中国经济前景的预期与信心。

更为重要的是，通过深化市场化改革，也给全世界宣示了中国进一步通过改革构建人类命运共同体的决心以及方向，对缓和国际关系、稳定外贸和鼓励外资投资具有积极的作用。

深化改革的困难与方向

澎湃新闻：无论是继续深入市场化改革，还是推动结构性改革，都并非易事。你认为改革的难点是什么？

章奇：当前阶段推进改革的难度是比较大的。目前阶段，虽然对市场化改革的大方向并不存在公开的反对，但在很多具体的改革措施和方式上，包括改革的领域、方式、时机，仍然存很大的分歧与争论，例如国企和国资改革、对民营企业的产权保护、对资本和数据安全的有效监管，等等。不能低估这些问题的复杂性，要解决这些问题也需要有足够的知识积累和耐心。

另一个很重要的原因和政府在经济中所扮演的角色有关。迄今为止，中国经济的一个显著的特点就在于强势政府对经济的直接参与和主导。现在改革中所面临的很多棘难问题，包括常被提到的软预算约束、收入分配、环境保护、官商关系是否“亲”与“清”，等等，都和这个特点有密切的关联。

以大家都比较关注的地方招商引资和土地财政现象为例，有研究指出，1990年代以来，地方政府招商引资发展地方经济的一个策略，就是通过低价征收农地转化为非农用地、压低工业用地价格，同时通过推高商住用地的价格来吸引制造业和大企业的投资，地方政府及其利益相关方获得了政绩、税收收入和其他各种收益。能够主导和实现这种收益-分配差序的格局与结果，是各级地方政府通过工业化和城镇化去实现地方经济快速增长的深层激励所在。

然而，要改善预期、恢复信心，就需要通过约束和限制政府对经济的不适当参与和干预，减少国内外投资者和企业对强势政府的疑虑，来扩大企业中长期投资、增加就业机会、提高居民收入水平和消费能力。但难点就在于，无论是分饼还是把饼做大，在利益分配格局中，要提高劳动所得和居民收入，就要求适当降低政府部门的收入。但既然政府是经济增长和发展的直接利益相关者，且拥有主导实现收益-成本分配格局的力量，这一调整注定不会是一个简单和顺利的过程。

澎湃新闻：如何才能在现有体制框架下，推动深化改革，以达到扭转预期、提升信心的目的？

章奇：从可行性的角度出发，可以选择从对地方政府及其行为方式的改革获得突破。这主要是基于两个考虑。一是，地方政府在目前中国经济中的参与程度和作用都很大，在反映政府发挥经济职能作用的财政支出总额中，地方政府占大头。对众多经济问题的处理，从区域一体化、产业选择、土地开发和利用、管控金融和债务风险，到环境保护、劳动者权益、营商环境和政策法规执行，也都绕不开地方政府。对地方政府的改革，本来就应该是改革的主要组成部分之一。二是，地方政府作为中央政府在地方的派出机构，中央政府通过自己的权威，推动地方政府贯彻和落实改革，至少在一定的区域范围内予以突破，具有更高的可行性和可能性。

换言之，应该立足并充分发挥中国现有党政制度的优势，由中央主导，进一步审视并规划、调整和明确规范地方政府在地方社会经济中的权限范围，以减少地方政府在地方经济发展中的有关土地等稀缺生产要素开发利用、市场准入和劳资关系方面的控制、审批、决策和仲裁权力，并把相应的权限转交给市场和社会力量。这样，虽然会削弱地方对经营地方经济和产业的积极性与主动性，但会减少地方政府过多干预经济导致的资源错配、浪费和与民争利的现象和程度。这也意味着在央地关系上，需要进一步解放思想，审视和突破目前学术界普遍推崇的分权思路，通过中央收权地方的方式再市场化和社会化，由中央主导地方向市场和社会让权，推动地方政府职能重点转向提供基本公共产品和服务，来打破目前改革的僵局。

与此同时，既然要求地方政府让权让利，那么也就需要对地方政府进行一定的激励和补偿。这方面，可以通过将地方推进市场化和社会化与中央置换地方债务相挂钩的方式，来激励地方政府让权让利。目前，中国地方债的规模按不同的口径估计在GDP的70%-90%，导致其财政收入很大一部分比例（30%以上）都用来支付利息。实际上，相当多的地方政府的财力已经很难独立支撑地方债务的还本付息。在这种情况下，中央政府可以考虑用承担部分甚至全部地方债务（例如通过发行特别国债来置换地方债务）的方式，对那些愿意主动让权让利的地方政府进行奖励性补偿。例如，有用地需求的企业和村集体可以就土地交易进行协商谈判，确定交易价格，然后通过地方土地交易市场来完成交易，地方政府只负责鉴定有交易需求保证的土地征收的合法性、统筹土地交易市场的建设、和对交易过程以及资金安全的监管，并根据自己提供的基础设施和服务来收取适当的费用以及征收相应的税收。整个市场可交易的额度，以中央政府置换本区域内地方债务的规模来衡定，并根据试验结果的评估来决定额度用完后，是否按新老办法继续进行今后的土地交易。

这样，既减轻了地方政府的债务负担（而以往地方政府发新债置换旧债的方法会导致债务负担不断上升），也不违背中央不对地方债务进行兜底的底线（相当于中央出钱赎买地方市场化），也就避免了中央单方面提供债务接盘所产生的道德风险问题。中央政府虽然承接了地方政府的债务，但中央政府自身的债务负担相对较轻（据估计约占20%），且具有充足的资源和财力。而地方政府要接受中央提供的债务置换以得到债务减免，必须通过相对应程度的让权让利，减少和退出对经济的高度参与和干预，在为市场和社会提供基本公共服务的同时，为市场和社会释放前所未有的空间和资源。而其所产生的改革红利，将在可见的未来（以经济增长、税收收入增加、资源配置效率和营商环境改善的方式）同时惠及中央和地方。当然，以上建议，需要针对央地债务置换的范围、时机、幅度和具体方式，进行技术上的仔细论证。这些建议，也和很多学者所倡议的其他结构性改革措施并不矛盾，可以并行不悖。

最后需要指出的是，无论地方性的改革如何进行和突破，最终要在中央的层面进行统合，实现合理化、制度化和长期化。而中央政府的顶层设计，本来也有持续进行自我改革的含义。正如习近平总书记所说，中央和国家机关有关部门是改革的责任主体,是推进改革的重要力量。这就要求中央也需要根据改革过程中不断出现的新情况和新问题，对改革的性质、路径规划和长期目标进行更明确的表态和承诺，才能最终达到改善预期、提升信心的效果。

改革就是一场自我革命，这并非一句空话。深化市场化改革和提高现代化治理水平，实质上是对政府-市场-社会三方关系，尤其是利益关系和收益-成本分配格局的调整，这也是重塑社会契约的核心。改革并非易事，但只要具有自我革命的精神，有针对性和可行性的改革措施并不会短缺，即使等待再长的时间，也不算晚。

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